Nota editorial – Revista mensual del Banco – mayo de 1998

IV. Las lecciones de otros países 

Si bien la inflación colombiana es sui generis, por su larga permanencia y por su baja variabilidad⁵, es mucho lo que se puede aprender de la experiencia de otros países similares, que han sido exitosos en reducirla. Al seminario asistieron expertos en los procesos desinflacionarios de Irlanda, Nueva Zelandia, Israel, Chile y Brasil. A continuación resumimos brevemente las experiencias de estos países y sacamos algunas conclusiones comunes.

Israel⁶

La reducción de la inflación en Israel ha sido gradual. Se ha dado en tres grandes etapas: i) Después de alcanzar un pico de 445% en 1984 y tras la implementación de un plan de ajuste en 1985, se redujo a un rango entre 16% y 20% en el período 1986-1989, ii) entre 1992 y 1996 se mantuvo alrededor del 10%, y iii) desde 1997 se logró una tasa de inflación de un dígito y con tendencia a continuar reduciéndose.

En la primera etapa, la reducción de la inflación se logró con base en un ancla cambiaria. En el segundo período, se produjo un cambio en el manejo cambiario, al adoptarse el sistema de bandas y establecerse metas explícitas de inflación. Sin embargo, Bufman y Leiderman (1998) atribuyen esta reducción a una combinación de factores tales como una caída en los precios internacionales, un aumento en el desempleo debido al ingreso de inmigrantes, que estuvo acompañado de una flexibilización del mercado laboral, una política fiscal austera motivada por una ley de "déficit públicos decrecientes" y una política monetaria más restrictiva que en el período anterior. Esta corrección en las variables fundamentales permitió que se pudieran aprovechar los choques exógenos favorables que se presentaron y que estos se convirtieran en una reducción permanente de los ajustes de precios.

La caída a niveles de un dígito en 1997 fue nuevamente consecuencia de una combinación de factores favorables, pero se destaca un cambio en el manejo de la política monetaria: en 1996 se culminó la transición que se venía dando desde una política monetaria enfocada al mantenimiento de un objetivo de tasa de cambio hacia un esquema en el que la meta de inflación se convierte en la prioridad de la política. En 1996 se dejó caer el tipo de cambio al piso de la banda y en 1997 se redujo la pendiente y se amplió el techo de la banda, si bien la tasa de cambio permanecía en el piso.

En la presentación del caso de Israel se hizo mucho énfasis en los conflictos que se dan cuando se tiene simultáneamente un objetivo de inflación y uno de tasa de cambio. La recomendación es que las autoridades establezcan de manera clara y transparente sus prioridades: en particular, la meta de inflación debe ser el objetivo de la política monetaria y la tasa de cambio nominal debe ser un objetivo subordinado.

Irlanda⁷

Entre 1972 y 1978 Irlanda tuvo una inflación promedio de 14%, altamente volátil. Esta aumentó entre 1978 y 1981 (a 19,4%) debido a un aumento del déficit fiscal (que llegó al 8% del PIB). A partir de 1980 la reducción de la inflación pasó a ser el elemento central de la agenda económica de Irlanda. La estrategia desinflacionaria fue nuevamente la del ancla cambiaria, para lo cual se fijó la moneda al marco alemán (anteriormente estaba atada a la libra esterlina). El conflicto entre el objetivo inflacionario y la competitividad externa se resolvió a favor de la segunda, pues en varias ocasiones en que se perdió competitividad frente al Reino Unido (el principal socio comercial) Irlanda devaluó su moneda. Esto le hizo perder a las autoridades parte de la credibilidad que ganaron al fijarse al marco alemán. Además del ancla cambiaria se hizo un ajuste fiscal que no fue del todo exitoso. El resultado fue una reducción de la inflación a 12% en promedio en 1982-1983 y a 5,6% en 1984-1986. Sin embargo, el costo en términos de crecimiento fue muy grande pues el desempleo se duplicó entre 1980 y 1986, aunque esto se atribuye especialmente al tipo de ajuste fiscal que se concentró en el aumento de los impuestos.

En 1987 un nuevo gobierno redujo drásticamente el gasto público. Mediante un acuerdo social, logró moderar las pretensiones salariales (reduciendo los impuestos a la nómina). Por último, un ambiente internacional propicio contribuyó al proceso. Se inició una fuerte recuperación de la economía, la cual se atribuye al cambio en las expectativas ante la reducción del gasto, que generó un aumento en el consumo y la inversión privados, sumado al nuevo esquema de formación de salarios y a condiciones externas favorables. La inflación se redujo a 3,1% en 1987-1990, a 2,5% en 1991-1993 y a 1,7% en 1994-1997. La tasa de crecimiento de este último período ha sido en promedio de 7,7%, realmente excepcional en el contexto europeo.

Irlanda parece ser un caso de desinflación con costos relativamente altos (pues el desempleo tardó mucho en empezar a reducirse), pero los resultados finales hacen pensar que estos costos serán ampliamente compensados.

Nueva Zelandia⁸

La reducción de la inflación en Nueva Zelandia ha sido muy exitosa: ésta pasó de un promedio de 11,3% en 1985-1989 a 3,3% en 1990-1992 y a 2,3% en 1993-1996. Este caso ha atraído mucho la atención debido a la reforma institucional que se llevó a cabo, la cual representa un modelo de libro de texto de lo que debe ser un Banco Central independiente. Esta reforma fue introducida cuando ya llevaba varios años en marcha el proceso de desinflación (la inflación estaba ya en 7%).

La Ley del Banco Central de Nueva Zelandia, aprobada en 1989, tiene como principales características las siguientes: a) total independencia en los instrumentos que puede utilizar el Banco para alcanzar la meta de inflación; b) la meta (definida como un rango) se negocia con el gobierno y es el único objetivo de la política monetaria; c) el Banco, y en particular su Presidente, tiene que rendir cuentas si la meta no se logra y éste puede hasta llegar a ser destituido; d) se especifica claramente con qué índice de precios se evalúa la meta y bajo qué condiciones excepcionales se "justifica" su incumplimiento.

La evaluación que se hace de este esquema indica que la credibilidad sobre el cumplimiento de la meta sí aumentó, aunque no es fácil atribuirle este cambio al cambio institucional, porque también puede deberse a que ya se tenía un buen "record" de reducción de la inflación en los años anteriores. El aumento de la credibilidad parece haber complementado la estricta política monetaria que generó un debilitamiento de la actividad económica, pero los autores del trabajo presentado le atribuyen más responsabilidad a lo segundo en el éxito de la política anti-inflacionaria.

Otro resultado que se observa después de este cambio institucional es un aumento en la relación de sacrificio⁹.

En los últimos dos años se han relajado las condiciones establecidas en la Ley de 1989 y se han hecho evidentes algunas debilidades del arreglo original. Las metas han sido "renegociadas" en dos oportunidades, como respuesta a la recesión, lo cual muestra que no hay total independencia de consideraciones políticas. También se han ampliado las condiciones que justifican el incumplimiento de la meta.

Por otro lado, si bien las condiciones de responsabilidad del gerente son estrictas, se ha visto que el gobierno y la Junta del Banco (quienes evalúan al gerente) tienen un margen de discrecionalidad en dicho juicio. Aunque el gobierno tiene la capacidad de juzgar al gerente por no cumplir la meta, ¿cuál es el incentivo para el gobierno de cumplirla?

Por último, recientemente se ha modificado una condición fundamental de la reforma original que era la de tener la inflación como el único objetivo. Ahora la política monetaria debe también contribuir al crecimiento económico, al empleo, y a las oportunidades de desarrollo del país.

En conclusión, la reforma institucional que buscó darle total independencia al banco central pudo haber contribuido y apoyado la política anti-inflacionaria en sus primeras etapas. El foco sobre la inflación y la comunicación continua y clara de los objetivos del Banco y su posición respecto a la política económica han aumentado la transparencia y la responsabilidad (accountability) de la política monetaria. Estos dos factores, a su vez, parecen haber contribuido a generar un apoyo público a las políticas dirigidas a reducir la inflación.

Sin embargo, el esquema parece haberse tornado demasiado limitante una vez se lograron niveles de inflación muy bajos (cercanos al 2%).

Chile¹⁰

La reducción de la inflación en Chile ha sido tal vez la más gradual de los casos analizados y la que tuvo menores costos en términos de crecimiento. Esta se redujo de un nivel de 27% en 1990 a uno de 6% en 1997.

Un paso decisivo para el quiebre de las tendencias inflacionarias fue la Ley del Banco Central de 1989, que lo hace independiente y establece como los objetivos de la política monetaria "la estabilidad de la moneda y el desarrollo normal del sistema de pagos interno y externo". La meta de inflación la establece el Banco y éste escoge también los instrumentos para lograrla. También existe un objetivo secundario que es el de no permitir que el déficit de la cuenta corriente supere el 4% del PIB. En la práctica, este objetivo se expresa como un compromiso (no muy estricto) con una tasa de cambio real competitiva.

La política cambiaria se ha manejado con un régimen de banda con pendiente positiva (determinada por el diferencial de inflación interno y externo). La paridad central de la banda se fijó inicialmente con base en el dólar, pero a partir de 1992 se fijó en términos de una canasta de monedas. En 1995 se bajó el piso de la banda un 2% para ajustar por el crecimiento de la productividad de la economía chilena. En términos generales, cuando se presentó un conflicto entre el objetivo inflacionario y el de tasa de cambio, las autoridades siempre lo resolvieron a favor del primero.

Si bien la reforma institucional de 1990 y el manejo posterior de la política monetaria y cambiaria han sido decisivos en los resultados observados, las bases para este desempeño se sentaron en las dos décadas anteriores, con la eliminación del déficit fiscal en los años setenta, el fortalecimiento del sector financiero en los ochenta y las demás reformas estructurales que se hicieron durante ese período.

Corbo atribuye el desempeño de la inflación chilena durante los años noventa a dos factores fundamentales:

Vale la pena incluir aquí dos puntos en los cuales hace énfasis el trabajo de De Gregorio que se refirió también a la experiencia chilena. Dos factores claves para que Chile haya alcanzado los actuales niveles de inflación son el aumento en la productividad y la solidez fiscal. En particular, la existencia de instituciones fiscales "a prueba de déficit" contribuye a mantener condiciones favorables para un nivel de inflación bajo.